Naar topposities met Topsectoren – innovatie in de Nederlandse economie

'Dames en heren, laat ik duidelijk zijn, onze economie is in een recessie beland'. De slanke figuur, rechtop achter de kale katheder, blikt vastberaden de zaal in. Het is begin 2013; Henk Kamp, de net aangetreden Minister van Economische Zaken, is de brenger van slecht nieuws. Voor het derde achtereenvolgende kwartaal krimpt de economie. En dat terwijl nog maar een jaar geleden de Europese leiders het programma 'Grand Challenges' lanceerden: tegen de lage groei, achterblijvende innovatie en dringende sociale en milieuproblemen. Zoals vele van zijn voorgangers moet nu ook Henk Kamp de industriepolitiek van het land ter hand nemen.

1.       Industriepolitiek

1.1.Definitie

Overheidsbeleid ter ondersteuning van één of meer bedrijfstakken. Het doel is de concurrentiepositie met het buitenland te versterken of om ondersteuning op een gelijk niveau te brengen met andere landen.

1.2.'Klassieke' industriepolitiek: chaos en internationale overeenstemming

Theoretisch is het duidelijk: industriepolitiek beperkt de voordelen van internationale handel, omdat de markt wordt afgeschermd voor goedkopere goederen en diensten. 'Klassieke' industriepolitiek is de strijd van belanghebbenden om de overheid toch te overtuigen van de noodzaak van bescherming. Chaos ontstaat als overheden en niet bedrijven met elkaar concurreren. De uitweg is doelgerichte diplomatie voor internationale overeenstemming over een gelijk speelveld voor alle concurrenten. Als defensief mechanisme schiet dit tekort in het organiseren van innovatie en nieuwe kansen.

1.3.'Moderne' industriepolitiek: organisatie van concurrentie op EU-niveau

De Gemeenschappelijke Markt, later de Europese Unie, is een leerproces om gezamenlijk om te gaan met nationalistische reflexen. De lidstaten besloten tot een Verdrag, waarin Innovatie en welzijn onderdeel werden van een Europese industriepolitiek. Concurrentie tussen overheden werd vervangen door overeenstemming over strategische afspraken voor de gehele Europese markt. Uiteindelijk riepen de lidstaten gemeenschappelijke fondsen in het leven, ter ontwikkeling van een moderne industrie.

Niet te beschermen..	Eerste Verdrag EEG	Japans netwerk

2.       Industriepolitiek in Nederland

2.1.Hoe organiseer je innovatie

Nederlandse overheidssteun zou nimmer toereikend zijn om het op te nemen tegen beschermingsacties van buitenlandse overheden voor hun nationale bedrijfstakken. De meest bekende waren de acties gericht tegen Hoogovens, de KLM en de Rotterdamse haven. Nederland had dan ook een groot belang bij -en was medeoprichter van- de Gemeenschappelijke Markt en zijn instellingen. Voor blijvende concurrentievoordelen moest het overheidsbeleid prioriteit verlenen aan innovatie. Nederland heeft ervaring opgedaan met twee typen innovatiebeleid: sectoraal en generiek.

• Sectoraal beleid bevordert bepaalde bedrijfstakken. Voorbeelden zijn de agrarische sectoren, de maritieme industrie, de chemie en de maakindustrie. Sectorale innovatiebevordering omvat -bijvoorbeeld- onderzoek en bevordering van marktinformatie.
• Het generieke beleid omschrijft algemene voorwaarden om in aanmerking te komen voor overheidssteun. Deze zijn gebaseerd op theoretisch en ervaringsinzicht in het proces van innovatie. Voorbeelden zijn medefinanciering van innovatieprojecten van samenwerkende consortia die kunnen aantonen dat de steun bijdraagt aan nieuwe 'spin-offs' en banen.

2.2.Lessen uit Japan: concurreren met netwerken

De naoorlogse jaren hielden een stevige les in voor de Nederlandse industriepolitiek; deze werkt alleen bij een goed doordachte combinatie van de sectorale en generieke aanpak. Nederlandse ondernemingen die actief waren op internationale markten, ondervonden dat ze niet met buitenlandse bedrijven concurreerden maar met capabele netwerken: conglomeraten van bedrijven, versterkt door een scala van goedkope kleine toeleveranciers, wetenschappelijke instituten en bestuurlijke gewoontes, alle informeel gericht op het succes van geselecteerde sectoren. Gedurende de zeventiger jaren groeide het naoorlogse Japan zoals China tegenwoordig – het succes veroorzaakte wat bekend werd als 'Japanic'. Individuele Europese bedrijven hadden geen antwoord op de gecombineerde innovatie en marktmacht uit Japan, daadkrachtig bestuurd door het Japanse Ministerie voor Industrie en Handel ('MITI').

2.3.Lessen in diplomatie

Zich beroepend op 'economisch patriottisme' blokkeerde de Franse Minister voor Industrie Arnaud Montebourg, in mei 2014, het overnamebod van General Electric (GE) uit de VS op het Franse technologieconcern Alstom. Het bod van GE was een reactie op een beleefde uitnodiging van het Duitse Siemens, enkele weken eerder, voor een gesprek met Alstom om krachten te bundelen: "zou Alstom geïnteresseerd zijn in het overnemen van Siemens' Hoge Snelheids-Treinen als Siemens de energiedivisie van Alstom zou overnemen?". Wat volgde was een reeks ongebruikelijke acties: de bestuursvoorzitter van GE werd uitgenodigd in het Franse Parlement en diplomaten uit Frankrijk en Duitsland kregen opdracht om twee sterke Europese industrieën te formeren. GE wist voor welke toezeggingen Frankrijk gevoelig was: behoud van werkgelegenheid, nieuwe banen en via GE toegang tot wereldmarkten voor de Franse industrie. De onderhandelaars in het Frans-Duitse overleg wisten dat ook; de uitwisseling van divisies tussen Alstom en Siemens zou twee nieuwe ondernemingen van wereldklasse tot stand brengen, waarbij men kon verwijzen naar de succesvolle combinatie in Airbus. Voor Nederlandse waarnemers was de uitkomst van deze bewegingen minder belangrijk dan de zoveelste inzet van economische diplomatie om marktposities. Het Nederlandse Kabinet had geen andere mogelijkheid dan zijn diplomaten opdracht geven om op EU niveau toe te zien op naleving van regels voor marktordening en prioriteit te blijven geven aan innovatie, op mondiale markten.

Diplomatie om marktposities	Negen Topsectoren	Zo eenvoudig is het niet

3.       Het Nederlandse Topsectorenbeleid

3.1.Tijd en kosten van innovatiebeleid

De naoorlogse ervaringen met klassiek industriebeleid (scheepsbouw, textiel, machinebouw en vliegtuigbouw) waren desastreus. Enkele politici zagen dit als het eind van de maakindustrie in Nederland. Het duurde tot het eind van de jaren tachtig voordat het elementaire belang van de maakindustrie voor het innovatiebeleid werd erkend en vervolgens nogeens ruim tien jaar voordat innovatie prominent op de politieke agenda verscheen. Minister President Balkenende nam persoonlijk het voorzitterschap op zich van het 'Innovatie Platform' (2003), met als eerste taak onderzoek naar de 'innovatie paradox': Nederlandse kennisinstituten scoren al jaren hoog op diverse internationale ranglijsten, terwijl de industrie weinig omzet door innovaties realiseert. Het Platform verrichtte diverse studies en wees 'sleutelgebieden' aan: economische activiteiten met een hoog innovatiepotentieel.

3.2.De Topsector benadering

De Nederlandse economie is relatief beperkt van omvang, behoort niettemin tot de twintig grootste ter wereld en heeft een excellent academisch niveau. Deze observaties waren het begin van een opmerkelijke bundeling van krachten. Vroeg in 2011 volgde het Kabinet Rutte de keuze van de sleutelgebieden en kondigde aan deze te zullen behandelen als (negen) 'Topsectoren'. Deze zouden het zwaartepunt vormen van het economisch beleid van het Kabinet: water management, de agrarische sectoren, energie, chemie, logistiek, 'life sciences', voeding, high tech materials en de creatieve industrie. Elke topsector kreeg een 'boegbeeld' als voorzitter van een 'top team', bestaande uit een wetenschapper, een ondernemer en een topambtenaar. Elk top team werd aangevuld met een MKB-er. De top teams hebben tot taak voorstellen te doen voor het innovatiebeleid voor de sector. Kort na de instelling van de top teams werd "Hoofdkantoren' als tiende toegevoegd en kregen drie technologieën met een duidelijke functie als dwarsverband tussen alle sectoren eveneens de status van top sector: ICT, nanotechnologie en de 'biobased economy'. Een 'Human Resource Programma', te ontwikkelen voor elke topsector, completeerde het beleid. De overheid beloofde tevens de regeldruk te verminderen, gaf economische diplomatie als opdracht mee aan de Buitenlandse Dienst en stelde € 1,5 miljard beschikbaar, waar tegenover het bedrijfsleven een zelfde bedrag opbracht.

3.3.Klaar voor de toekomst?

Als de nood hoog genoeg is kunnen Nederlanders samenwerken. Het enthousiasme was onmiddellijk groot en het beleid stimuleerde nieuwe initiatieven, ook in 'aanpalende' dienstensectoren. Het beleid versterkt kenmerkende Nederlandse instituties en legt prioriteit bij een lang verwaarloosd beleidsgebied. Echter, voor de Nederlandse economie, en tevens voor de Europese Unie als geheel, moet de lat voor innovatie nog aanzienlijk omhoog voor de 'Grand Challenges' die de samenwerkende economieën wachten. Het leerproces dat geleid heeft tot het Nederlandse topsectoren beleid heeft de kans daaraan bij te dragen.

"Ondernemersklimaat en Innovatie – Investeren in Topsectoren"; Ministerie van Economische Zaken, 2014